Færslur marsmánaðar 2013

Hvers vegna á að vera erfitt að breyta stjórnarskránni?

Laugardagur, 9. mars 2013

Ég hef reynt að fylgjast með rökræðu um hvort setja þurfi landinu nýja stjórnarskrá. Ég hef líka reynt að hugsa ofurlítið um þetta en svo sem ekki komist að neinum endanlegum niðurstöðum. Mig grunar þó að það geti þokað rökræðunni ögn áleiðis að spyrja hvers vegna þurfi yfirleitt stjórnarskrá. Hvers vegna dugar ekki að hafa bara venjuleg lög sem þingmenn geta breytt þegar meirihluti þeirra er sammála um að það sé til bóta? Slík lög hljóta að geta kveðið á um stjórnskipan ríkisins, mannréttindi og önnur efni sem fjallað er um í stjórnarskrám.

Einhver mikilvægasti munurinn á stjórnarskrá og öðrum lögum er sá að það er erfiðara að breyta stjórnarskrá og önnur lög víkja ef þau stangast á við hana. Spurningin um hvers vegna þurfi stjórnarskrá er því fyrst og fremst spurning um hvers vegna þurfi lög sem hafa meira gildi og er erfiðara að breyta en öðrum lögum. Þeir sem telja ástæðulaust að hafa slík lög eiga, til að vera sjálfum sér samkvæmir, einfaldlega að segja að það þurfi enga stjórnarskrá.

Við hin sem teljum rétt að ákvæði um stjórnskipan ríkisins og mannréttindi séu fastari í sessi en svo að meirihlutinn geti breytt þeim um leið og hann vill, við bendum gjarna á tvenns konar ástæður. Önnur er að það tryggir stöðugleika að hafa lög um stjórnskipan og mannréttindi fastari í sessi en almenna löggjöf, svo misvitur meirihluti geri síður mikil afglöp í bráðræði. Hin ástæðan er að stjórnarskrá sem er hæfilega erfitt að breyta getur, ef vel tekst til, tryggt rétt minnihluta gegn yfirgangi meirihlutans.

Þegar hugmyndir um borgaralega stjórnarhætti mótuðust í Evrópu og Norður-Ameríku frá seinni hluta sautjándu aldar og fram eftir þeirri átjándu var stundum rætt um samfélagssáttmála. Spurningin sem reynt var að svara með því hugtaki var: Hvers vegna ættu menn (einkum þeir sem telja sig í minnihluta) að fallast á að lúta valdi hópsins eða samfélagsins?

Við getum hugsað okkur að hópur manna ætli að stofna ríki og í landinu búi einhverjir sem líst ekki meira en svo á tiltækið. Gerum ráð fyrir að einn efasemdamaðurinn spyrji: Hvers vegna ætti ég að samþykkja að þið ráðið yfir mér? Þeir sem mótuðu hugmyndina um samfélagssáttmála reyndu að svara spurningu efasemdamannsins með því að lýsa borgaralegri samfélagsskipan sem sáttmála. Með nokkurri einföldun má segja að þeir hafi ansað á þessa leið: Við skulum semja við þig um reglur sem segja hvað ríkið má gera og tryggja að þú verðir ekki kúgaður og ofríki beittur.

Hugmyndin um að hafa stjórnarskrá mótaðist sem útfærsla á þessu svari. Stjórnarskráin átti að vera samfélagssáttmáli sem allir gætu sætt sig við og setti valdstjórn takmörk, líka valdi meirihlutans. Mér virðist þessi hugmynd um samfélagssáttmála hafa mótað þróun stjórnlaga allvíða og þar á meðal á Íslandi. Reynt hefur verið að tryggja sem almennast samkomulag um breytingar og það hefur verið útilokað að breyta stjórnarskránni í miklum flýti. Hér á landi þurfa til dæmis tvö þing með kosningum á milli að samþykkja hverja breytingu.

Þeir sem nú mæla fyrir setningu nýrrar stjórnarskrár víkja frá þessari hefð. Þetta birtist annars vegar í því að þeir freista þess að nota afl atkvæða fremur en almenna sátt til að skipta um stjórnarskrá og hins vegar í tillögu um að gera fljótlegra en verið hefur að breyta stjórnarskránni. Þessi tillaga er í 113. grein í frumvarpi meirihluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis til nýrra stjórnarskipunarlaga. Þar segir: „Þegar Alþingi hefur samþykkt frumvarp til laga um breytingu á stjórnarskrá skal það borið undir atkvæði allra kosningarbærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar. Atkvæðagreiðslan skal fara fram í fyrsta lagi einum mánuði og í síðasta lagi þremur mánuðum eftir samþykkt frumvarpsins á Alþingi.“ Í næstu efnisgrein eru svo ákvæði um að kaflanum um mannréttindi og náttúru sé þó ekki hægt að breyta alveg svona auðveldlega heldur verði um þau svipuð regla og í núgildandi stjórnarskrá.

Þessi ákvæði þýða að flestum greinum stjórnaskrár muni hægt að breyta á rúmum mánuði ef meirihluti þingmanna og kjósenda vill það. Hér er komið að ystu mörkum. Ef við föllumst á málsmeðferð þeirra sem nú mæla fyrir setningu nýrrar stjórnarskrár og samþykkjum líka að stjórnarskrá skuli vera jafnfljótlegt og auðvelt að breyta og þeir leggja til, þá er ekki nema eitt hænufet í þá niðurstöðu að það eigi ekki að hafa neina stjórnarskrá.

Eigi yfirleitt að setja ný ákvæði um stjórnarskrárbreytingar held ég að nær sé að fara í hina áttina og festa í sessi þá hefð að ná víðtækri sátt með því að krefjast aukins meirihluta til að breytingar öðlist gildi. Ef stjórnarskrá á að verja minnihlutann gegn ofríki meirihlutans og ríkið gegn óðagoti og flumbrugangi þá gengur ekki að einfaldur meirihluti landsmanna geti breytt henni í fljótheitum.

(Birtist í Morgunblaðinu 2. mars 2013)